Em 17 de outubro de 1972, Richard Nixon vetou o projeto que se tornaria a base moderna do controle federal da poluição das águas. Considerava excessivo o compromisso de US$ 24 bilhões aprovado pelo Congresso. No dia seguinte, deputados e senadores derrubaram o veto e promulgaram as emendas à Federal Water Pollution Control Act, depois conhecidas como Clean Water Act.

Começar por esse confronto muda a pergunta sobre o legado ambiental de Nixon. O período não cabe na escolha entre chamá-lo de presidente ambientalista ou negar qualquer papel à Casa Branca. Entre 1969 e 1972, os Estados Unidos criaram procedimentos, uma agência reguladora e leis de enorme alcance. A Presidência participou decisivamente dessa construção, às vezes liderando, às vezes assinando projetos moldados no Congresso e às vezes tentando contê-los.

Antes da agência, uma demanda política nacional

A poluição já era assunto federal antes de Nixon. O smog urbano, rios contaminados, pesticidas, acidentes como o derramamento de petróleo de Santa Bárbara em 1969 e uma literatura científica e popular crescente haviam elevado o tema. O primeiro Dia da Terra, em abril de 1970, mobilizou milhões. Governos estaduais tinham programas próprios, mas a poluição atravessava fronteiras e muitas autoridades locais careciam de recursos ou disposição para enfrentar grandes indústrias.

O Congresso reagia a essa pressão. O senador democrata Edmund Muskie construíra uma posição nacional em torno do controle do ar e da água. O senador Henry Jackson conduziu a legislação que se tornaria a National Environmental Policy Act. Organizações civis recorriam a campanhas e tribunais. Empresas queriam regras previsíveis, prazos maiores e menor custo. Nixon entrou numa arena já povoada por instituições e adversários, inclusive possíveis concorrentes eleitorais em 1972.

Essa origem coletiva importa porque presidentes assinam leis, mas não são autores únicos do Estado que elas criam. Também importa porque a Casa Branca percebeu a força eleitoral do assunto. Responder à demanda ambiental podia organizar funções dispersas, demonstrar capacidade administrativa e impedir que os democratas monopolizassem uma pauta popular.

NEPA: obrigar o governo a mostrar suas escolhas

Nixon sancionou a NEPA em 1º de janeiro de 1970. A lei declarou uma política ambiental nacional, criou o Council on Environmental Quality na estrutura da Presidência e exigiu que grandes ações federais fossem examinadas por seus efeitos ambientais. Seu instrumento mais conhecido é a declaração de impacto.

A síntese oficial da NEPA ajuda a entender o alcance e o limite. A lei não proíbe automaticamente uma estrada, barragem ou licença que cause dano. Ela obriga a agência responsável a produzir informação, comparar alternativas, ouvir o público e justificar a decisão. É uma transformação processual: ambiente deixa de ser consequência invisível e passa a integrar o registro administrativo que pode ser contestado politicamente e nos tribunais.

O desenho veio do trabalho legislativo, especialmente de Jackson e de sua equipe no Senado. A assinatura de Nixon foi importante; atribuir a ele sozinho a autoria apaga o Congresso. O mesmo vale em sentido inverso: reduzir a sanção a oportunismo ignora que a nova exigência passou a vincular o próprio Executivo e sobreviveu a administrações de ambos os partidos.

A EPA e o problema de transformar organogramas em poder

A contribuição institucional mais diretamente presidencial foi o Reorganization Plan No. 3. Enviado ao Congresso em julho de 1970, ele reuniu numa nova Environmental Protection Agency programas antes espalhados pelos departamentos de Interior, Agricultura e Saúde, Educação e Bem-Estar, além de outras estruturas federais. A EPA começou a operar em 2 de dezembro, e William Ruckelshaus assumiu como primeiro administrador.

Criar a sigla não bastava. Mais de cinco mil funcionários vieram de unidades com culturas, competências e interesses diferentes. Programas de pesticidas da Agricultura e da área de saúde, por exemplo, haviam estado em lados opostos de disputas regulatórias. A história institucional dos primeiros anos da EPA descreve a dificuldade de combinar pesquisa, padrões nacionais, escritórios regionais e fiscalização sem interromper trabalhos em curso.

Ruckelshaus precisava demonstrar que a agência teria autonomia para aplicar a lei. O caso da Armco Steel, em 1971, testou essa promessa. Depois de uma decisão judicial contra descargas tóxicas no canal de Houston, a empresa recorreu à Casa Branca e alegou risco de demissões. Assessores presidenciais pressionaram por acomodação; técnicos da EPA resistiram. A divulgação das contribuições eleitorais da companhia e audiências no Congresso elevaram o custo político da interferência. O acordo final manteve exigências de tratamento de resíduos.

O episódio expõe uma característica duradoura: a EPA pertence ao Executivo, mas executa mandatos definidos pelo Congresso e sofre controle dos tribunais. Sua autoridade nunca derivou exclusivamente da vontade presidencial. Ela foi construída na tensão entre essas fontes.

Ar limpo: uma lei do Congresso para uma agência do Executivo

O Clean Air Act de 1970 passou por unanimidade no Senado e por ampla maioria na Câmara antes de Nixon assiná-lo em 31 de dezembro. A lei deu à EPA a tarefa de estabelecer padrões nacionais de qualidade do ar e limites para poluentes perigosos, além de impor metas ambiciosas às emissões de automóveis. Sua estrutura regulatória ampliava muito a responsabilidade federal.

Muskie e outros parlamentares defenderam um texto mais duro do que setores da administração e da indústria preferiam. A implementação transferiu a disputa para a EPA. Fabricantes alegavam que os prazos tecnológicos eram inviáveis; estados resistiam a planos federais; organizações ambientais processavam a agência para obrigá-la a cumprir a lei. A Casa Branca, preocupada com inflação, emprego e apoio empresarial, usava o orçamento e a supervisão administrativa para moderar decisões.

É precisamente essa combinação que tornou a lei importante. O Congresso fixou objetivos que não dependiam de entusiasmo contínuo do presidente. A EPA transformou objetivos em padrões e processos. Cidadãos, empresas, estados e tribunais passaram a disputar sua aplicação dentro de uma arquitetura federal mais forte.

A água e o rompimento do consenso

As emendas de 1972 para controle da água levaram a lógica regulatória adiante: metas nacionais, licenças para descargas, padrões de efluentes e financiamento de estações de tratamento. Nixon concordava com o objetivo geral, mas recusou o volume de gastos. Sua mensagem de veto contrapôs a proteção ambiental à inflação, aos impostos e à disciplina orçamentária.

O Congresso anulou o veto com apoio bipartidário. A lei entrou em vigor sem a aprovação presidencial e a EPA teve de administrá-la. O caso impede uma narrativa na qual toda legislação ambiental aprovada entre 1969 e 1974 seria parte de um programa coerente de Nixon. O presidente que criara a agência tentou limitar uma de suas missões mais caras; o Legislativo definiu a política final.

Também impede a narrativa oposta, na qual a administração teria apenas colocado sua assinatura em iniciativas alheias. O orçamento ambiental federal cresceu, a EPA consolidou capacidade técnica e fiscalizatória e a reorganização presidencial criou o centro administrativo que executaria leis do ar e da água. A Presidência ajudou a tornar permanente um campo de ação governamental que a mobilização social e o Congresso haviam pressionado para construir.

O legado está menos numa convicção pessoal atribuída a Nixon do que no arranjo que se formou apesar de motivações conflitantes. NEPA produziu deveres de informação. A EPA concentrou competências e especialistas. O Clean Air Act deu força nacional à regulação do ar. O Clean Water Act mostrou que o programa podia avançar contra a decisão do presidente.

O Estado ambiental moderno nasceu dessa concorrência. Seu funcionamento dependia de um Executivo capaz de regular, de um Congresso disposto a impor metas, de tribunais acessíveis e de uma sociedade que mantivesse pressão. A administração Nixon ocupa lugar central nessa história, mas não é sua proprietária: criou instrumentos que, uma vez existentes, podiam contrariar a própria Casa Branca.