Em maio de 1972, Estados Unidos e União Soviética tinham acumulado poder para destruir um ao outro, mas não possuíam uma regra bilateral abrangente para organizar a competição estratégica. A fotografia de Richard Nixon e Leonid Brezhnev assinando documentos no Kremlin registra o primeiro acordo dessa escala. Ela também esconde uma distinção essencial: SALT I não era um tratado único de desarmamento.

O pacote reuniu o Tratado sobre Mísseis Antibalísticos, de duração indeterminada, e um Acordo Provisório de cinco anos sobre certos lançadores ofensivos. Nenhum deles exigia eliminar estoques de ogivas. Nenhum interrompia testes ou modernização de mísseis. O avanço consistia em escolher áreas nas quais a restrição recíproca parecia mais segura do que a ausência de limites.

A defesa que podia tornar o ataque mais provável

Um sistema capaz de interceptar mísseis inimigos parece, à primeira vista, puramente defensivo. No equilíbrio nuclear, porém, uma defesa nacional ampla poderia oferecer ao seu proprietário a expectativa de sobreviver a uma retaliação depois de atacar primeiro. Mesmo que essa expectativa fosse tecnicamente ilusória, o adversário teria incentivo para multiplicar mísseis, trajetórias e ogivas até conseguir saturar o escudo.

O Tratado ABM partiu dessa relação entre defesa e ofensiva. Seu primeiro artigo proibiu sistemas que protegessem todo o território. Cada país poderia manter duas áreas: uma ao redor da capital e outra ao redor de silos de mísseis intercontinentais, com até cem interceptadores em cada. Um protocolo de 1974 reduziria a autorização a apenas uma área por lado.

Os Estados Unidos escolheram proteger campos de ICBMs em Grand Forks, Dakota do Norte; a União Soviética manteve a defesa de Moscou. A escolha americana expressava a lógica do tratado: preservar a capacidade de retaliação tinha prioridade sobre oferecer à população uma promessa limitada de proteção. O sistema Safeguard em Grand Forks operou por período muito curto, enquanto o arranjo soviético ao redor da capital permaneceu e foi modernizado.

O tratado ainda proibiu componentes ABM móveis em terra, baseados no mar, no ar ou no espaço. Restringiu radares e impediu que sistemas com outras designações fossem testados como defesa estratégica. Não era apenas um teto numérico; tentava bloquear caminhos tecnológicos que permitiriam contornar o princípio de vulnerabilidade recíproca.

Um congelamento desigual de infraestrutura ofensiva

O segundo documento, o Acordo Provisório, tratava de armas ofensivas de maneira muito mais estreita. Proibia iniciar novos lançadores fixos de ICBMs depois de 1º de julho de 1972, vedava converter certos silos leves em lançadores de mísseis pesados e estabelecia regras para lançadores de mísseis balísticos em submarinos.

Os tetos refletiam arsenais já existentes e em construção. Como a União Soviética possuía mais lançadores terrestres e mísseis pesados, críticos americanos acusaram o acordo de codificar vantagem soviética. A administração respondia que os Estados Unidos tinham superioridade em outras medidas, inclusive bombardeiros e tecnologia de múltiplas ogivas, e que o congelamento impediria crescimento soviético ainda maior enquanto se negociava um acordo completo.

A unidade contada era o lançador, não a ogiva. Isso fazia diferença porque um único míssil equipado com MIRVs podia carregar várias ogivas dirigidas a alvos distintos. Estados Unidos já avançavam nessa tecnologia; a União Soviética logo a expandiria. Modernização e substituição continuavam autorizadas. Assim, o número de silos podia estabilizar enquanto a quantidade de alvos ameaçados e o poder destrutivo cresciam.

Bombardeiros estratégicos também ficaram fora dos limites do Acordo Provisório. Armas nucleares de alcance intermediário, sistemas táticos e estoques não implantados permaneciam além de seu escopo. SALT I administrou uma fração mensurável do arsenal, não “congelou a corrida nuclear” em sentido amplo.

O estatuto jurídico dos dois instrumentos refletia essa diferença. O Tratado ABM foi submetido ao Senado para consentimento à ratificação. O Acordo Provisório, por ser temporário e mais limitado, recebeu aprovação do Congresso por legislação. A separação não era mero detalhe formal: o compromisso defensivo pretendia durar, enquanto os limites ofensivos eram ponte para uma rodada posterior.

Satélites transformados em garantia jurídica

Inspeções permanentes em bases soviéticas e americanas eram politicamente inviáveis. A verificação apoiou-se nos chamados “meios técnicos nacionais”: satélites de reconhecimento, radares e outros recursos que cada país controlava. Os documentos não precisavam nomear capacidades secretas para lhes dar função jurídica.

Ambos os acordos proibiram interferência nesses meios e medidas deliberadas de ocultação que impedissem verificar o cumprimento. O Tratado ABM criou ainda uma Comissão Consultiva Permanente para discutir dúvidas, interferências, desmontagem e mudanças na situação estratégica. O mecanismo não exigia confiança na boa-fé adversária. Exigia que cada lado pudesse observar o que o outro fazia e dispusesse de um fórum para tratar ambiguidades antes de convertê-las em crise.

Esse foi um dos elementos mais duradouros de SALT. Controle de armas passou a combinar limites negociados, inteligência técnica e consulta regular. A rivalidade não desaparecia; tornava-se parcialmente legível.

A negociação dentro da estratégia de Nixon

SALT começou formalmente em 1969 e atravessou rodadas em Helsinque e Viena, impasses burocráticos e negociações reservadas. Nos Estados Unidos, Departamento de Estado, Departamento de Defesa, Agência de Controle de Armas, Estado-Maior e Casa Branca divergiam sobre prioridades e riscos. Na União Soviética, interesses militares e políticos também condicionavam as propostas. A versão final não foi simples aplicação de uma teoria de Kissinger.

Para Nixon, limites nucleares podiam coexistir com modernização militar. Détente não significava reconciliação ideológica: os dois países continuavam competindo na Europa, no Vietnã, no Oriente Médio e no mundo em desenvolvimento. A aproximação com a China aumentava a atenção soviética ao equilíbrio triangular, mas Moscou tinha razões próprias para buscar previsibilidade e conter os custos de uma competição defensiva.

O encontro de Moscou ocorreu ainda durante a guerra do Vietnã. Nixon autorizara a mineração de portos norte-vietnamitas poucas semanas antes. Brezhnev manteve a cúpula apesar do apoio soviético a Hanói. A capacidade de separar o controle nuclear de outros conflitos foi parte do significado da détente — e também um de seus problemas morais e políticos, pois estabilização entre superpotências não significava paz nas regiões em que elas projetavam poder.

No debate interno, opositores temiam que assimetrias e lacunas prejudicassem os Estados Unidos. Defensores argumentavam que ausência de acordo deixaria a expansão soviética sem teto e estimularia uma corrida de ABMs. A aprovação parlamentar não encerrou a disputa; estabeleceu que um acordo imperfeito podia ser preferível a uma competição inteiramente aberta.

O futuro estava justamente no que faltava

SALT II tentou ampliar o controle para veículos estratégicos e MIRVs, mas o tratado assinado em 1979 não foi ratificado pelos Estados Unidos depois da invasão soviética do Afeganistão. Negociações posteriores mudariam da limitação para reduções efetivas de vetores e ogivas. Ainda assim, herdaram de 1972 vocabulário, verificação por meios nacionais e a ideia de que estabilidade depende tanto da qualidade quanto da quantidade dos sistemas.

O Tratado ABM durou três décadas. Em dezembro de 2001, George W. Bush notificou a Rússia da retirada americana, concluída em 2002, para desenvolver defesas contra ameaças de outros Estados. A decisão mostrou que a cláusula de saída prevista em 1972 não era decorativa e reabriu o debate sobre a relação entre defesa antimíssil e estabilidade ofensiva.

A importância de SALT I não está numa redução que ele nunca prometeu. O acordo fixou que certos sistemas defensivos seriam deliberadamente mantidos frágeis, congelou parte dos lançadores e tornou a observação por satélite componente reconhecido da segurança recíproca. Ao deixar MIRVs, bombardeiros e ogivas fora dos tetos, permitiu que a corrida continuasse por outras vias.

Essa mistura de restrição e adaptação é a medida histórica do pacote. Nixon e Brezhnev não desarmaram suas potências; aceitaram que sobreviver à rivalidade exigia colocar algumas barreiras dentro dela. As lacunas não anulam o acordo. Explicam por que ele foi ao mesmo tempo um ponto de partida e uma solução insuficiente.